วันที่ ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๖๘ ศาลปกครองสูงสุดได้อ่านผลแห่งคำพิพากษาในคดีหมายเลขดำที่ อผ. ๑๖๓ – ๑๖๖/๒๕๖๔ หมายเลขแดงที่ อผ. ๑๖๐ – ๑๖๓/๒๕๖๘ ระหว่าง นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่ ๑ และนายอนุสรณ์ อมรฉัตร ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี กับนายกรัฐมนตรี ที่ ๑ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ที่ ๒ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง ที่ ๓ ปลัดกระทรวงการคลัง ที่ ๔ สำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๕ กระทรวงการคลัง ที่ ๖ กรมบังคับคดี ที่ ๗ อธิบดีกรมบังคับคดี ที่ ๘ และเจ้าพนักงานบังคับคดี สำนักงานบังคับคดีแพ่ง กรุงเทพมหานคร ๖ ที่ ๙ ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงการคลังที่ให้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นเงินจำนวน ๓๕,๗๑๗,๒๗๓,๐๒๘.๒๓ บาท กรณีโครงการรับจำนำข้าวเปลือก กับชดใช้ค่าเสียหาย และเพิกถอนคำสั่งยึดและอายัดทรัพย์สิน รวมทั้งคำสั่งการขายทอดตลาดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งปฏิเสธคำขอกันส่วนในฐานะเจ้าของรวม และให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิกันส่วนในฐานะเจ้าของรวม โดยศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งกระทรวงการคลังที่ให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เพิกถอนคำสั่ง ประกาศ การดำเนินการใด ๆ ในการยึด อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อขายทอดตลาด และเพิกถอนคำสั่งของกระทรวงการคลัง เรื่อง คำร้องขอกันส่วนในฐานะเจ้าของรวม ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งเก้าอุทธรณ์

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกแยกพฤติการณ์การกระทำของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะนายกรัฐมนตรี และประธานกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (ประธาน กขช.) ออกเป็น ๒ ส่วน คือ ส่วนที่หนึ่ง การดำเนินการในส่วนของนโยบายการรับจำนำข้าวเปลือกที่แถลงไว้ต่อรัฐสภา ซึ่งไม่มีส่วนที่ต้องรับผิดทางละเมิดต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ (กระทรวงการคลัง) ส่วนที่สอง การดำเนินการในการปฏิบัติให้เป็นไปตามนโยบายรับจำนำข้าวเปลือก ซึ่งเป็นการกระทำทางปกครองแยกออกจากการดำเนินการในส่วนนโยบาย ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ย่อมอยู่ในฐานะเจ้าหน้าที่ ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งศาลปกครองสูงสุดโดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด เห็นว่า คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้ดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๕๔/๕๕ นาปรัง ปีการผลิต ๒๕๕๕ นาปี ปีการผลิต ๒๕๕๕/๕๖ และนาปี ปีการผลิต ๒๕๕๖/๕๗ โดยมีขั้นตอนการดำเนินการเป็น ๔ ขั้นตอน คือ (๑) การตรวจสอบคุณสมบัติและรับรองเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการ (๒) การนำข้าวเปลือกไปจำนำและเก็บรักษาข้าวเปลือก (๓) การสีแปรสภาพข้าวเปลือกและเก็บรักษาข้าวสาร และ (๔) การระบายข้าว ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น มีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา ๑๑ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ และยังเป็นประธาน กขช. ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ติดตาม กำกับดูแลการปฏิบัติตามนโยบาย มาตรการ และโครงการที่อนุมัติ ในส่วนที่เกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาสินค้าข้าว การที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน และสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีหนังสือแจ้งผลการตรวจสอบการดำเนินการตามโครงการรับจำนำข้าวเปลือกในฤดูกาลผลิตที่ผ่านมาต่อผู้ฟ้องคดีที่ ๑ สอดคล้องต้องกันโดยสรุปว่า โครงการรับจำนำข้าวเปลือกมีปัญหาเกิดขึ้นก่อให้เกิดความสูญเสียงบประมาณแผ่นดินเป็นจำนวนมาก มีการทุจริตเชิงนโยบายเกิดขึ้นในหลายขั้นตอน ขอให้สั่งการหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการตามข้อเสนอแนะและข้อสังเกตต่อไปด้วย แต่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มิได้ดำเนินการใดๆ ทั้งที่ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นเพื่อทำหน้าที่ดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกตามนโยบายของรัฐบาลแล้ว และมิได้ติดตามให้คณะอนุกรรมการรายงานผลการดำเนินการให้ทราบว่า มีปัญหาในการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกตามที่ได้รับรายงานหรือไม่ นอกจากนี้ ระหว่างการดำเนินการโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปรัง ปีการผลิต ๒๕๕๕ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้มีการตั้งกระทู้ถามผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๕๕ และมีการเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะนายกรัฐมนตรีและคณะเมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๕ เรื่อง ปัญหาโครงการรับจำนำเกี่ยวกับกรณีเกษตรกรถูกโกงความชื้น การที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และเป็นประธาน กขช. ได้รับรู้ข้อมูลเกี่ยวกับการดำเนินการตามนโยบายรับจำนำข้าวเปลือกตามนโยบายของรัฐบาลว่า มีปัญหาการทุจริตทุกขั้นตอน แต่มิได้สั่งการให้คณะอนุกรรมการที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ แต่งตั้งขึ้นเพื่อให้ทำหน้าที่กำกับดูแลและควบคุมตรวจสอบการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกดำเนินการตรวจสอบการดำเนินการว่ามีปัญหาการทุจริตหรือไม่ และรายงานให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ สั่งการต่อไป จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ไม่คำนึงถึงข้อทักท้วงและข้อเสนอขององค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการดำเนินการตามโครงการต่างๆ ของรัฐ แต่กลับปล่อยให้การดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๕๕/๕๖ และปีการผลิต ๒๕๕๖/๕๗ ยังคงดำเนินการต่อไป จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ปล่อยปละละเลยไม่ใช้อำนาจหน้าที่ของตนเพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาการทุจริต จึงเป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่ในระดับปฏิบัติการกระทำการทุจริตได้โดยง่าย อันถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีกระทำละเมิดต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ให้ได้รับความเสียหายตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

กรณีมีปัญหาจะต้องพิจารณาต่อไปว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ (กระทรวงการคลัง) เพียงใด นั้น  เห็นว่า ความเสียหายเฉพาะในขั้นตอนการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ทราบปัญหาการทุจริตแล้ว แต่ไม่ได้มีการติดตามกำกับดูแล โดยเฉพาะในการติดตามดูแลหรือตรวจสอบการทุจริตตามสัญญาซื้อขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) ซึ่งผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะประธาน กขช. เข้าร่วมประชุม กขช. แค่เพียงครั้งเดียว จากพฤติการณ์ดังกล่าว จึงเห็นได้ว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะนายกรัฐมนตรี และในฐานะประธาน กขช. ซึ่งมีหน้าที่ติดตามกำกับดูแลการปฏิบัติตามนโยบายยังคงละเว้น เพิกเฉย ละเลยไม่ติดตามหรือสั่งการให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รายงานผลการดำเนินงานตรวจสอบเพื่อที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงที่ชัดเจน และกำหนดมาตรการป้องกันเพื่อมิให้เกิดความเสียหาย ซึ่งโดยวิสัยของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ย่อมเล็งเห็นได้ว่า ควรที่จะพิจารณาข้อเท็จจริงและรายละเอียดต่างๆ ที่ปรากฏตามหนังสือทักท้วงของหน่วยตรวจสอบว่า มีความเสียหายเกิดขึ้นตามที่ได้รับรายงานหรือไม่ หรือติดตามดูแลการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) อย่างใส่ใจ แต่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ กลับเพิกเฉยหรือละเลย จนเกิดการทุจริตขึ้นในขั้นตอนการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) ส่งผลให้มีปัญหาการระบายข้าวไม่ทันต้องเก็บรักษาข้าวในคลังเป็นเวลานานจนข้าวเสื่อมคุณภาพและสูญเสีย อีกทั้งไม่คำนึงถึงข้อทักท้วงและข้อเสนอของหน่วยงานซึ่งเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการดำเนินการตามโครงการต่างๆ ของรัฐ รวมทั้งการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากที่สุด พฤติการณ์แห่งการกระทำของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ดังกล่าว จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เป็นเหตุให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการทุจริตในขั้นตอนการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) เกิดจากการแอบอ้างทำสัญญาซื้อขายข้าวในราคาที่ต่ำกว่าราคาตลาด แล้วมีการหาประโยชน์ที่ทับซ้อนโดยทุจริตได้ข้าวส่วนต่างจากราคาข้าวตามสัญญาซื้อขาย จำนวน ๔ ฉบับ มีความเสียหายเป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น ๒๐,๐๕๗,๗๒๓,๗๖๑.๖๖ บาท เมื่อผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับทราบปัญหากรณีการทุจริตในการดำเนินงานโครงการรับจำนำข้าวเปลือก กลับไม่ดำเนินการตรวจสอบ ติดตาม หรือสั่งการให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องรายงานผลการดำเนินงานตรวจสอบให้ได้ข้อเท็จจริงที่ชัดเจนเกี่ยวกับปัญหาที่หน่วยตรวจสอบแจ้งให้ทราบ ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เพียงแจ้งให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องทราบและดำเนินการต่อไป แล้วรอรายงานจากเจ้าหน้าที่ดังกล่าว เมื่อได้รับรายงานจากเจ้าหน้าที่ว่าไม่มีการทุจริต ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ก็เชื่อรายงานดังกล่าว ทั้งที่แตกต่างจากผลการตรวจสอบของหน่วยงานตรวจสอบอย่างมีนัยสำคัญ เมื่อความเสียหายจากการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) เกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องหลายคน และเจ้าหน้าที่แต่ละคนต้องรับผิดใช้ค่าสินไหมทดแทนเฉพาะส่วนของตนเท่านั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะนายกรัฐมนตรีและประธาน กขช. ซึ่งมีอำนาจหน้าที่โดยตรงในการควบคุมตรวจสอบกำกับดูแลการปฏิบัติตามนโยบายการรับจำนำข้าวเปลือกที่ได้แถลงต่อรัฐสภา ทั้งมีอำนาจตามกฎหมายในการระงับยับยั้งหรือแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการทุจริตในขั้นตอน
การระบายข้าว แต่มิได้ดำเนินการดังกล่าวอันเนื่องมาจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการ จึงสมควรกำหนดสัดส่วนความรับผิดของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๘ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยให้รับผิดในอัตราร้อยละ ๕๐ ของความเสียหายจากการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) ตามสัญญาทั้ง ๔ ฉบับ ดังกล่าว จำนวน ๒๐,๐๕๗,๗๒๓,๗๖๑.๖๖ บาท คิดเป็นเงินที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ต้องรับผิดจำนวน ๑๐,๐๒๘,๘๖๑,๘๘๐.๘๓ บาท ดังนั้น คำสั่งกระทรวงการคลัง ที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ เฉพาะส่วนที่เรียกให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเกินกว่าจำนวน ๑๐,๐๒๘,๘๖๑,๘๘๐.๘๓ บาท จึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

เมื่อคำสั่งกระทรวงการคลัง ที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ เฉพาะส่วนที่เรียกให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเกินกว่าจำนวน ๑๐,๐๒๘,๘๖๑,๘๘๐.๘๓ บาท เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การยึด อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อดำเนินการขายทอดตลาด ในส่วนที่เกินกว่าจำนวน ๑๐,๐๒๘,๘๖๑,๘๘๐.๘๓ บาท อันเป็นการใช้มาตรการบังคับทางปกครองตามมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่ใช้บังคับในขณะนั้น จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน และเมื่อทรัพย์สินนั้นเป็นทรัพย์สินที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้มาภายหลังจากการที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ฟ้องคดีที่ ๒ อยู่กินฉันสามีภริยาโดยมีเจตนาเปิดเผยตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน ๒๕๓๘ อีกทั้งผู้ฟ้องคดีทั้งสองยังได้มีบุตรด้วยกัน พฤติการณ์ย่อมถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองอยู่อาศัยร่วมกันตลอดมาและมีเจตนาเป็นเจ้าของทรัพย์สินที่หามาได้ร่วมกัน ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ จึงย่อมได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายในฐานะเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมที่มีส่วนในทรัพย์สินเท่ากันกับผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๑๓๕๗ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แม้จะไม่ปรากฏชื่อผู้ฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ดังกล่าวก็ตาม ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นผู้มีสิทธิขอกันส่วนในทรัพย์สินจากการขายทอดตลาดของเจ้าพนักงานบังคับคดีสำนักงานบังคับคดีแพ่ง กรุงเทพมหานคร ๖ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙) การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ โดยปลัดกระทรวงการคลัง (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔) ปฏิเสธการขอกันส่วนในฐานะเจ้าของรวมซึ่งทรัพย์สินที่ถูกยึดและอายัดมาจากผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีที่ ๒

ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาแก้คำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น เป็น

        ๑. ให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงการคลัง ที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ เรื่อง ให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เฉพาะส่วนที่ให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเกินกว่าจำนวน ๑๐,๐๒๘,๘๖๑,๘๘๐.๘๓ บาท ทั้งนี้ ตั้งแต่วันที่มีคำสั่งเป็นต้นไป

        ๒. ให้เพิกถอนคำสั่ง ประกาศ และการดำเนินการใดๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ ถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ที่มีคำสั่ง ประกาศหรือการดำเนินการใด ๆ ในการยึด อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อดำเนินการขายทอดตลาด อันเป็นการบังคับตามมาตรการทางปกครอง ตามมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่สืบเนื่องจากคำสั่งกระทรวงการคลัง ที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ เรื่อง ให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เฉพาะในส่วนที่เกินกว่าจำนวน ๑๐,๐๒๘,๘๖๑,๘๘๐.๘๓ บาท ทั้งนี้ ตั้งแต่วันที่มีคำสั่งเป็นต้นไป

        ๓. ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ดำเนินการสั่งการเกี่ยวกับการขอกันส่วนทรัพย์สินที่ถูกยึดเพื่อนำมาขายทอดตลาดตามสิทธิของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ จำนวน ๓๗ รายการ และแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ จัดทำบัญชีรับ-จ่าย เพื่อกันส่วนให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะเจ้าของรวม รวมทั้งแจ้งผลการดำเนินการดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ทราบ ทั้งนี้ ให้ดำเนินการภายใน ๖๐ วัน นับจากวันที่ศาลมีคำพิพากษา